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Was in der Kommunikation zu den Umweltzielen Landwirtschaft schief läuft

«Die Landwirtschaft hat kein einziges ihrer 13 Umweltziele erreicht.» –Dieser Satz wird oft wie eine Keule geschwungen. Bei der Kommunikation rund um die UZL gäbe es aber deutliches Verbesserungspotenzial.


Es ist ein Satz wie eine Ohrfeige, schallend, kurz, schmerzhaft: »Die Landwirtschaft hat kein einziges ihrer 13 Umweltziele erreicht.» Leider liest und hört man ihn immer wieder, sei es von Umweltverbänden oder dem Bund. Und immer wieder wehren sich landwirtschaftliche Akteure wie der Schweizer Bauernverband (SBV) dagegen. Über den Wahrheitsgehalt dieser Aussage zu den Umweltzielen Landwirtschaft (UZL) kann man aber berechtigterweise geteilter Meinung sein.

Was sind die Umweltziele Landwirtschaft?

Die 13 Umweltziele Landwirtschaft UZL wurden 2008 in Zusammenarbeit verschiedener Bundesämter (unter anderem jenem für Landwirtschaft und Umwelt) aus rechtlichen Grundlagen hergeleitet. Ihnen übergeordnet sind die allgemeinen Umweltziele, zu deren Erreichung die UZL beitragen sollen. Sie wurden in vier Bereichen formuliert. Hier eine Kurzversion zur Übersicht:

Biodiversität und Landschaft: Biodiversität erhalten, vielfältige Kulturlandschaft erhalten und weiterentwickeln, ausreichenden Gewässerraum sicherstellen

Klima und Luft: Landwirtschaftliche Treibhausgase (CO2, Methan, Lachgas) reduzieren, maximal 25'000 Tonnen Ammoniakemissionen pro Jahr, nicht mehr als 20 Tonnen Dieselruss pro Jahr 

Wasser: Maximal 25 mg Nitrat im Wasser, um 50 Prozent tiefere Stickstoffeinträge aus der Landwirtschaft in Gewässer gegenüber 1985, weniger als 20 μg Phosophor in Seen, deren P-Eintrag hauptsächlich aus der Landwirtschaft stammt, keine Beeinträchtigungen durch PSM, maximale PSM-Konzentrationen für Wasser, Umweltrisiko durch PSM so weit als möglich reduzieren, keine Beeinträchtigungen durch Tierarzneimittel aus der Landwirtschaft 

Boden: Keine Beeinträchtigungen durch Schadstoffe und tieferer Eintrag als Abbau/Austrag, Erosion vermeiden, Verdichtung vermeiden

2016 liess der Bundesrat einen Statusbericht zu den UZL verfassen, als Antwort auf ein Postualt, das die Überprüfung und allfälli- ge Aktualisierung der Ziele und Massnahmen verlangte. Im Rahmen des Berichts wurden die UZL für Biodiversität, Treibhausgase, Pflanzenschutz- mittel und Phosphor-Einträge in Seen aktualisiert, da es auch entsprechende rechtliche Neuerungen gab. Sie wurden damit insgesamt konkreter, für den Schweizer Bauernverband kam die Anpassung aber einer «Änderung der Regeln im laufenden Spiel» gleich.

Was ist Sinn und Zweck der UZL? 

Gemäss den Verfassern sollen die Umweltziele Landwirtschaft den Artikel 104 der Bundesverfassung konkretisieren. Dort steht, dass die Landwirtschaft neben der sicheren Versorgung der Bevölkerung mit hochwertigen Lebensmitteln auch einen «wesentlichen Beitrag» zur dezentralen Besiedelung, Erhalt natürlicher Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft leisten solle. Man habe die UZL nicht mit einer Zeitlimite versehen, da ihre rechtlichen Grundlagen in der Regel ebenfalls nicht zeitlich terminiert sind. Insofern umreissen die UZL eine ideale Landwirtschaft, die sämtliche rechtlichen Vorgaben in Sachen Umweltschutz einhält.

Drei Hauptprobleme in der Kommunikation

Bei dieser Diskussion um das Erreichen oder Verfehlen der UZL gibt es drei Hauptprobleme:

  1. Man redet nicht über dasselbe. Der Bundesrat bestätigte in der Antwort auf eine Interpellation von Nationalrat Leo Müller (CVP/LU), es sei korrekt, dass keines der UZL vollständig erreicht worden sei. Damit sind die 13 Oberziele gemeint, die allerdings in 39 Unterziele aufgebröselt worden sind. Gemäss dem Statusbericht 2016 wurden aber immerhin 7 Teilziele erreicht, zu 9 war wegen fehlender Daten keine Aussage möglich und 23 galten als nicht erfüllt. Damit eines der 13 Oberziele als erreicht gelten kann, müssen aber alle Unterziele ebenfalls und nachweislich erreicht sein. Wo Daten fehlen, wird ein Nichterreichen verbucht. Daher nützt es in dieser Betrachtungsweise nichts, dass die Etappenziele der Agarpolitik 2014 bis 2017 und einige Unterziele zumindest teilweise erreicht oder sogar übertroffen worden sind, wie der SBV argumentiert.
  2. Man ist sich nicht bewusst, worum es sich bei den UZL handelt. Die UZL sind nicht terminiert und beschreiben einen Idealzustand, indem sämtliche rechtlichen Grundlagen vollständig eingehalten werden. Ausserdem sind einige der Ziele angesichts des Ausgangszustands sehr ambitioniert (Beispiel Dieselruss: 2010 waren die Emissionen aus der Landwirtschaft gemäss Bafu-Bericht bei 306 Tonnen pro Jahr und sollten gemäss UZL auf 20 Tonnen sinken) Daher dürfte die Erreichung auch Jahre oder Jahrzehnte dauern – im Statusbericht ist beim Dieselruss die Rede von 2040. Ob es sinnvoll ist, Bäuerinnen und Bauern fortwährend eine Art Versagen im Umweltschutz vorzuwerfen, weil die UZL nicht erreicht worden sind, ist daher fraglich.
  3. Der aktuelle Stand ist unbekannt: Der letzte Bericht zum Stand der Zielerreichung der UZL stammt von 2016 und stützt sich entsprechend auf alte Daten. Seither wurde kein neuer Bericht verfasst, der eine aktualisierte Übersicht böte.

Wieso gibt es solche Umweltziele nicht auch für andere Sektoren?

Diese Frage hat Nationalrat Andreas Aebi (SVP/Bern) dem Bundesrat in einer Interpellation gestellt. Bei der ersten Formulierung der UZL wurde nämlich von den Autoren in Aussicht gestellt, es würden in den folgenden zwei Jahren auch Umweltziele für andere Sektoren definiert, die ebenfalls einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der allgemeinen Umweltziele leisten. Man habe den Aufwand für eine entsprechende Zielformulierung für den öffentlichen Verkehr, Strassen, Energie und Zivilluftfahrt geprüft, schreibt der Bundesrat. Die Prüfung habe ergeben, dass sich der Aufwand nicht lohnen würde, auch aus Personalgründen.

Was kritisiert der SBV am Bericht zur Zielerreichung?

Der Schweizer Bauernverband hat sich eingehend mit den UZL befasst und 2018 selbst eine Analyse zum Stand der Dinge durchgeführt. Dabei kam man zum Schluss, dass man bei den Etappenzielen der AP 14-17 (Steigerung der Stickstoff- und Phosphor-Effizienz, Senkung der Ammoniak-Emissionen, Phosphatgehalte in Seen, BFF in der Talzone, BFF-Vernetzung, BFF QII) auf Kurs ist, bzw. die Vorgaben zu den BFF bereits übertroffen hat.

Der SBV übt Kritik an der Kommunikation rund um die UZL:

  • Wenn Teilziele nicht abschliessend beurteilt werden können, gilt das UZL als verfehlt
  • Teilweise fehlen konkrete Handlungsvorgaben auf Stufe Betrieb (z. B. Landschaft). Ausserdem sei eine Beurteilung der landschaftlichen Qualität subjektiv und kantonal unterschiedlich (z. B. die Einbettung eines Neubaus in der Landwirtschaftszone)
  • Zielkonflikte wie jener zwischen Ammoniak-Reduktion und Tierwohl werden ignoriert
  • Zwischen der Formulierung der UZL und dem Statusbericht wurden die UZL angepasst – eine Änderung der Spielregeln im laufenden Spiel, so der SBV

Ganz generell vermisst der SBV Anerkennung für die laufenden Bemühungen und gemachten Fortschritte. Das sei frustrierend für Bäuerinnen und Bauern. Man hätte von einem bundesrätlichen Bericht mehr Objektivität erwartet und gebe die Note ungenügend.

An den Zielen selbst wird nicht gezweifelt

In dieser Sache wichtig zu bemerken ist, dass landwirtschaftliche Vertreter nicht die Umweltziele selbst anzweifeln. Schliesslich sind sie rechtlich hergeleitet und eine intakte Umwelt im Interesse aller Beteiligten. Die Kritik bezieht sich auf die Kommunikation. Angesichts der Massnahmen, die auf verschiedener Ebene und im Bereich unterschiedlicher UZL getroffen werden, kann man sagen: Die Landwirtschaft ist auf dem Weg. Das ist keine Entschuldigung für Stillstand, schliesslich ist angesichts sich verschärfender Probleme mit dem Artensterben und dem Klimawandel bekannt, dass die Zeit drängt. Auch der Bauernverband sieht in seiner Analyse Handlungsbedarf zur erfolgreichen Weiterentwicklung der Landwirtschaft. Da es aber für keinen anderen Sektor Umweltziele gibt, bietet der Agrarsektor ungleich mehr Angriffsfläche.

Systemdenken wäre angebracht

Und obwohl der Bundesrat wie oben ausgeführt auf Umweltziele für andere Sektoren auch in Zukunft verzichten will, klingt es im Umweltbericht Schweiz 2028, der einen Überblick über Stand und Entwicklung der Umwelt in der Schweiz geben soll, ganz anders: 

«Die Konsum- und Produktionsbereiche mit den grössten Auswirkungen auf die Umwelt sind die Ernährung, das Wohnen und die Mobilität. Die Umweltauswirkungen dieser Systeme sind das Resultat des Zusammenwirkens von Werten, Lebensstilen, sozialen Strukturen, Marktmechanismen, Technologien, Produkten und Infrastrukturen. Ernährung, Wohnen und Mobilität sind nur als komplexe sozio-ökonomische Systeme zu begreifen.»

Entsprechend wären «Umweltziele Ernährung» sinnvoller, als allein auf die Landwirtschaft fokussierte UZL.

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