Vor ziemlich genau 30 Jahren hat das Schweizer Stimmvolk mit markant hohem 78-Prozent-Ja-Anteil die Einführung des Direktzahlungssystems beschlossen. Art. 104 verankert seither die multifunktionale Landwirtschaft in der Bundesverfassung (siehe Kasten). Gelegentlich ist von einem «Gesellschaftsvertrag» die Rede, der mit der Abstimmung geschlossen worden ist.
«Ökologisches Arbeiten wurde aktiv behindert»
Beim Systemwechsel vor 30 Jahren stellten sich alle wichtigen Parteien, Verbände und Organisationen damals hinter den neuen Verfassungsartikel. «Die Abstimmung war die Antwort auf eine Agrarpolitik, die lange stark über Absatzgarantien und Grenzschutz gesteuert wurde», sagt Lisa Meienberger, Landwirtschaftsexpertin bei Pro Natura.
Sie hat sich anlässlich des heurigen 30-Jahr-Jubiläums mit Art. 104 BV auseinandergesetzt. Vor dessen Einführung habe die Agrarpolitik Fehlanreize, Intensivierung und Überproduktion begünstigt. «Noch bis in die 1990er-Jahre wurden ökologisches Arbeiten und Innovationen in der Landwirtschaft nicht nur nicht belohnt, sondern aktiv behindert», so Meienberger. Markt- und Umweltkrisen hätten sich zugespitzt.
Historisches Konzept wird gerade wieder sehr aktuell
Mit dem Konzept der multifunktionalen Landwirtschaft wurde die staatliche Unterstützung nicht mehr primär an der produzierten Menge bemessen. Vielmehr sollte sie die Landwirt(innen) für jene Leistungen entschädigen, die der ganzen Gesellschaft einen Mehrwert bieten – aber am Markt zu wenig oder gar nicht abgegolten werden, wie der Schutz und Erhalt unserer natürlichen Lebensgrundlage, die Landschaftspflege und das Tierwohl.
30 Jahre nach der Einführung des Konzepts der multifunktionalen Landwirtschaft befindet sich die Schweiz an einem interessanten – oder auch heiklen – Punkt: Es gibt weiterhin Marktkrisen (z. B. bei Milch und Schweinefleisch), Umweltrisiken werden heiss diskutiert (Stichworte Nährstoffverluste und Pflanzenschutzmittel) und gleichzeitig laufen die Arbeiten an der nächsten grossen Agrarreform – der AP 30+.
«Der Ansatz der Multifunktionalität verliert an Fahrt»
Nach Meinung von Pro Natura hat das Direktzahlungssystem einige Verbesserungen gebracht und es habe etwa die Fronten zwischen intensiver und extensiver Produktion zu Beginn aufgeweicht. «Wir stehen nach wie vor hinter dem Konzept der multifunktionalen Landwirtschaft und begrüssen, dass die Bauern und Bäuerinnen in der Schweiz für ihre Leistungen für die Gemeinschaft auch entsprechend entlöhnt werden», betont Lisa Meienberger.
«Die Beiträge müssen aber eine unabhängige und resiliente Landwirtschaft fördern, die unsere Lebensgrundlage langfristig erhält.» Die Überdüngung der Mittellandseen, der Zustand der Bestäuberinsekten und die Abnahme von fruchtbaren Böden machten ihr da grosse Sorgen.
«Wir sehen aktuell in der Politik den Versuch, den Ökologischen Leistungsausweis (ÖLN) und die damit einhergehende Multifunktionalität der Landwirtschaft abzuschwächen. Der Ansatz der multifunktionalen Landwirtschaft wird indirekt infrage gestellt», sagt Marcel Liner, ebenfalls Landwirtschaftsexperte bei Pro Natura. Es gehe das Bewusstsein verloren, was die Direktzahlungen leisten sollten. Die neue Generation in Politik und Landwirtschaft habe den Ursprung des Systems nicht miterlebt. «Ihr fehlt daher teilweise das Verständnis der Direktzahlungen als Leistungen für das Gemeinwohl», vermutet Liner. Wie soll es damit also weitergehen, gerade auch im Hinblick auf die AP 30+?
Den Verfassungsauftrag umsetzen: gleichwertig fördern
Die Frage geht an die Schweizer Junglandwirt(innen) (Jula). Vizepräsident Hanspeter Renggli hält fest, man begrüsse den historischen Wechsel von der Planwirtschaft zum Direktzahlungssystem von vor 30 Jahren ausdrücklich. «Damit werden Leistungen und das Unternehmertum der Landwirt(innen) abgegolten und die Einkommen der Bauernfamilien gestärkt.» Weiter glichen Direktzahlungen Nachteile aus, etwa durch schwer zu bewirtschaftende Flächen. Allerdings betont Renggli, der Verfassungsauftrag der multifunktionalen Landwirtschaft sollte Umweltleistungen und Produktion gleichwertig fördern.
«Die Betriebsleitenden sind dazu zu motivieren, ihre Betriebe standortangepasst auf die Produktion nachhaltig erzeugter Lebensmittel auszurichten, anstatt die produzierende Landwirtschaft zunehmend zu benachteiligen», findet er. Genau das sei in den letzten Agrarreformen aber passiert. Hanspeter Renggli bemängelt etwa eine Förderung ökologischer Leistungen ohne klaren Mehrwert für die Biodiversität, eine Schwächung des Selbstversorgungsgrads und geringere Wertschätzung für die Arbeit der Bauernfamilien. Hinzukomme eine aufwändige, wachsende Überregulation.
Lieber nur von den Produkten leben?
Nicht selten ist in der Praxis zu hören, man möchte lieber einfach vom Verkauf seiner Produkte leben, statt auf Bundesgelder angewiesen zu sein. «Wir sind der Meinung, dass es beides braucht», sagt der Jula-Vizepräsident. Für die Landwirt(innen) wäre es grundsätzlich attraktiver, einen grösseren Teil ihres Einkommens via Markt zu erwirtschaften. Dadurch würden zudem die unternehmerische Freiheit gestärkt, die Eigenverantwortung erhöht und die effiziente Nutzung von Ressourcen gefördert.
«Doch der starke Franken, der schwache Euro und der hohe Importdruck erschweren kostendeckende Produzentenpreise», schildert Hanspeter Renggli. Besonders die Tiefpreisstrategien des Detailhandels würden Landwirtschaft und nachgelagerte KMU wie Mühlen oder Bäckereien unter Druck setzen. «Faire Preise entlang der gesamten Wertschöpfungskette werden immer schwieriger.» Direktzahlungen blieben daher wichtig, um Leistungen für die Allgemeinheit abzugelten.
Ein zu einseitiges Bild
Für die Jula ist der multifunktionale Ansatz der Landwirtschaft gemäss Bundesverfassung nach wie vor zentral. «Er hat nicht an Bedeutung verloren, sondern bildet die Grundlage für Ernährungssicherheit, Landschaftspflege sowie Ressourcenschutz in der Schweiz», sagt Hanspeter Renggli. Die Darstellung, wonach dieser Ansatz aufgrund struktureller Probleme wie Milch- und Schweineüberschüssen grundsätzlich gescheitert sei, greife aus Sicht vieler Landwirte zu kurz. «Weil sie die Leistungen der produzierenden Landwirtschaft und die Versorgungssicherheit ungenügend berücksichtigt.»
Umweltverbände würden wirtschaftliche Zwänge, Importdruck und die Realität der inländischen Produktion nur begrenzt einbeziehen und so ein einseitiges Bild malen. Eine praxistaugliche Agrarpolitik müsse aber, so Renggli, sowohl ökologische Ziele als auch ökonomische Tragfähigkeit und die reale Produktionsfähigkeit der Betriebe gleichwertig berücksichtigen, «wie es der Verfassungsauftrag ausdrücklich vorsieht».
Einen grösseren Teil des Einkommens vom Markt
Die junge Generation ist sich laut Jula durchaus des Zwecks der Direktzahlungen bewusst. Es fehle aber das Verständnis für den «wertschätzungsarmen Druck» seitens Umweltverbänden. «Das verhärtet zunehmend die Fronten, was zielführende Lösungen für die Zukunft massiv belastet oder sogar verhindert», warnt Hanspeter Renggli. «Hier wäre ein Umdenken seitens der Lobby der Umweltverbände nötig.»
Allerdings müsse insbesondere auch der Detailhandel Verantwortung übernehmen, damit es stabile Märkte für standortangepasst produzierte Lebensmittel gibt. Für die AP 30+ fordern die Jula einen stärkeren Fokus auf Art. 104 Abs.1 lit. C BV: auf den Markt ausgerichtete Land- und Ernährungswirtschaft. «Ziel sollte es sein, dass die Betriebe einen grösseren Teil ihres Einkommens am Markt erwirtschaften können und die Produktion von Schweizer Lebensmitteln nicht gegenüber anderen Leistungen an Bedeutung verliert», fasst Hanspeter Renggli zusammen.
Pro Natura ist überzeugt, dass nur eine Agrarpolitik mit wirksamem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wie Wasser, Boden und Biodiversität auch langfristig die Produktions- und Versorgungssicherheit in der Schweiz stärkt. Die aktuellen Vorschläge des Bundesrats zur AP 30+ bezeichnet sie in dieser Hinsicht als klar ungenügend. «Wir brauchen zukunftsgerichtete Produktionssysteme, die die Natur langfristig stärken. Gerade weil wir die Schweizer Landwirtschaft so schätzen, setzen wir uns für ihren Erhalt ein», meint Lisa Meienberger.
Die Umweltverbände erarbeiten Lösungsvorschläge zuhanden der Vernehmlassung der AP 30+, die im Herbst 2026 starten soll.
«Zusammenhänge offen erklären und Konsumenten eine bewusste Wahl ermöglichen»
Das Schweizerische Konsumentenforum (KF) positioniert sich liberal. Die gesetzliche Regulierung solle einzig die Rahmenbedingungen festlegen, nicht aber das Angebot. Was hält diese – nach eigenen Angaben die älteste nationale – Konsumentenorganisation vom «Gesellschaftsvertrag» durch Art. 104 BV?
Sachlich richtige Ergänzung zum Einkommen
«Dank der Einführung des Direktzahlungssystems werden Leistungen transparenter ausgewiesen, die die Landwirtschaft zusätzlich zur Nahrungsmittelproduktion für die Gesellschaft erbringt», sagt KF-Präsidentin Babette Sigg. Sie sieht aber auch klare Nachteile. «Die Landwirtschaft wurde stärker von politischen Vorgaben, Kontrollen und Auflagen abhängig.» Da Konsument(innen) die Leistungen der Landwirtschaft indirekt über Steuern und Direktzahlungen und weniger direkt über den Produktpreis bezahlen, könne der Eindruck entstehen, die Landwirtschaft sei in erster Linie subventioniert. «Obwohl damit gesellschaftlich gewünschte Leistungen abgegolten werden», ist sich Sigg bewusst. Art. 104 BV anerkenne diese Leistungen ausdrücklich, weshalb Direktzahlungen als Ergänzung sachlich richtig seien. Problematisch werde es, ergänzt Babette Sigg, wenn deswegen der Markt seine Verantwortung für kostendeckende Preise nicht mehr wahrnehme.
Aus Sicht des Konsumentenforums braucht es eine Weiterentwicklung des Konzepts der multifunktionalen Landwirtschaft: «Mehr Zielklarheit, weniger Widersprüche zwischen Markt, Politik und Konsum sowie Rahmenbedingungen, die ökologische Verbesserungen ermöglichen, ohne die wirtschaftliche Existenz der Betriebe zu gefährden.»
Nicht mehr als faire Abgeltung erlebt
Viele Betriebe würden Direktzahlungen zunehmend als Entschädigung für zusätzliche Auflagen, Mindererträge oder weniger effiziente Produktionsformen wahrnehmen, so Siggs Einschätzung. «Wenn Direktzahlungen v.a. mit mehr Bürokratie, Kontrollen und Einschränkungen verbunden sind, werden sie nicht mehr als faire Abgeltung gesellschaftlicher Leistungen erlebt.»
Umso wichtiger findet sie, den Zweck der Zahlungen klar aufzuzeigen. Das Bewusstsein für Zielkonflikte müsse steigen – bei Politik, Konsumenten und Öffentlichkeit. «Multifunktionale Landwirtschaft bedeutet auch, Zusammenhänge offen zu erklären und Konsumenten eine bewusste Wahl zu ermöglichen.» Im Hinblick auf die AP 30+ plädiert Sigg dafür, wieder stärker über die Produktion zu reden. Ökologische Ziele blieben zentral, müssten aber praxistauglich ausgestaltet werden. Art. 104 solle in der AP 30+ als ausgewogener Auftrag umgesetzt werden.
Was ist multifunktionale Landwirtschaft?
Darüber, was unter der multifunktionalen Landwirtschaft nach Art. 104 BV zu verstehen ist, herrscht breite Einigkeit. Pro Natura, Jula, SBV und KF stimmen in ihrem Verständnis überein: Die Landwirtschaft erbringt Leistungen zugunsten von u.a. Biodiversität, dezentraler Besiedelung, Tierwohl oder Kulturlandschaftspflege. Das macht sie – zusammen mit dem Hauptauftrag der Produktion von Lebensmitteln und Versorgungssicherheit – multifunktional. Art. 104 BV sieht Direktzahlungen zur Abgeltung dieser Leistungen vor, weil sie nicht direkt über die Produktpreise bezahlt werden.
Nur vom Markt leben? «Das ist eine gefährliche Denkweise»
Gefragt nach den Vorteilen der Einführung von Art. 104 BV nennt Sandra Helfenstein das gemeinsame Verständnis und Bekenntnis, dass die einheimische Landwirtschaft zahlreiche Leistungen erbringt. «Ebenso, dass sich diese nicht alle über den Produktpreis in Wert setzen lassen», ergänzt die Mediensprecherin des Schweizer Bauernverbands (SBV). Sinn der Direktzahlungen nach Art. 104 BV ist es, genau diese Leistungen abzugelten. Der Nachteil des Systems sieht Helfenstein darin, dass die Finanzen regelmässig unter Druck sind und im Verlauf der letzten 30 Jahre laufend neue Anforderungen und damit Leistungen dazugekommen seien. «Die Direktzahlungen haben sich zwar gewandelt, aber der Gesamtbeitrag für die Landwirtschaft ist fast unverändert geblieben», kritisiert sie. Zudem setze der Bund jedes Mal, wenn es ums Sparen gehe, auch beim Agrarbudget an.
Im heutigen Umfeld unrealistisch
Wie die Jula erachtet es auch der SBV als derzeit unrealistisch, nur vom Verkauf der Produkte leben zu können. Auch wenn die meisten Betriebe das am liebsten tun würden, wie Helfenstein bestätigt. «Weil es im heutigen Umfeld unrealistisch ist, ist der Ansatz richtig, dass man allgemeinwirtschaftliche Leistungen auch über Bundesgelder finanziert.» Kostendeckende Produzentenpreise blieben aber trotzdem matchentscheidend – «Hier besteht Handlungsbedarf».
Den Eindruck von Pro Natura, dass der Ansatz der multifunktionalen Landwirtschaft an Fahrt verloren hat, teilt der SBV ganz und gar nicht. Die diversen Probleme – hohe externe Kosten des Ernährungssystems, Überproduktion, Futtermittelimporte und Nährstoffüberschüsse sowie der Strukturwandel – rührten vielmehr von hohem Preisdruck bei den Lebensmitteln und zu tiefen Produzentenpreisen her. Es blieben den Betrieben nur zwei Optionen: aufgeben oder wachsen.
Genug davon, als Bittsteller dazustehen
Dass manche (junge) Landwirt(innen) Mühe mit Direktzahlungen hätten, erklärt Sandra Helfenstein nicht mit mangelndem Verständnis für den Ansatz multifunktionaler Landwirtschaft. «Die Jungen haben es satt, in den Augen der Medien und Teilen der Bevölkerung als Subventionsempfänger und damit Bittsteller dazustehen.»
Es stimme ja auch, dass bei ausreichend hohen Produzentenpreisen die Direktzahlungen für ein anständiges Einkommen nicht mehr benötigt würden. Die SBV-Sprecherin warnt jedoch, diese Denkweise sei gefährlich: «Denn es gibt Leistungen, die sich nicht an einem Produkt 1:1 festmachen lassen», gibt sie zu bedenken. «Niemand ist bereit, einen Mehrpreis zu bezahlen, für den er keinen konkreten Mehrwert bekommt.» Der SBV hoffe und gehe davon aus, dass Art. 104 BV weiterhin die Grundlage für die AP 30+ ist. «Eine gesunde und wirtschaftlich erfolgreiche Landwirtschaft ist die und bleibt die Grundlage für alle erwähnten Leistungen», stellt Helfenstein klar. Vielleicht biete das 30-Jahr-Jubiläum eine Gelegenheit, die multifunktionale Landwirtschaft wieder in den Fokus zu rücken.