Wie der Bundesrat entscheidet, ist komplex – und beeinflussbar

Gelegentlich regt sich wohl jede und jeder über einen Entscheid des Bundesrats auf. In der Landwirtschaft vielleicht noch etwas häufiger als im Rest der Bevölkerung. Umso besser ist es, zu verstehen, wie der Bundesrat seine Entscheide fällt. Zu dieser Frage referierte Walter Turnherr, der acht Jahre lang Bundeskanzler in Bern war, an der Gesellschafterversammlung der TSM Solutions in Bern. Als Stabschef des Bundesrats nimmt der Bundeskanzler an den wöchentlichen Sitzungen des Kollegiums teil, kann beraten und Anträge stellen.

Keine elektronischen Geräte im Bundeshauszimmer

Walter Turnherr, heute ETH-Professor, ist somit ein profunder Kenner der Vorgänge im Bundesratszimmer. Darin sind ihm zufolge keinerlei elektronische Geräte erlaubt. «Nicht einmal eine Smartwatch», bekräftigte er. Nur ein Laptop mit nichts als dem Word-Programm fürs Protokoll stehe in dem Raum, in dem die sieben Bundesrät(innen) pro Jahr über etwa 2900 Geschäfte beraten.

«Es gibt in der Schweiz keine Sitzungen, die so gut vorbereitet sind wie jene des Bundesrats», meinte Turnherr. Mangels elektronischer Geräte kommen die Geschäfte als papierene Dossiers auf die Tische. Dem vorangeht ein langer Prozess in der Bundesverwaltung, der mit einem bundesrätlichen Auftrag an ein Bundesamt startet. «Dort sollte die nötige Fachkompetenz liegen», betonte der alt Bundeskanzler. Entscheidend sei daher die Personalpolitik, namentlich ein kompetentes Bundesamt mit guter Vernetzung in Wissenschaft und Branchen.

Alle interessierten Bundesämter können mitreden

Wenn ein Bundesamt den bestellten Bundesrats-Antrag erstellt hat, geht er in die Ämterkonsultation. Das bedeutet, er wird allen anderen Bundesämtern vorgelegt, die daran interessiert sein könnten. Ist jemand nicht einverstanden, gibt es eine schriftliche Differenz im Dossier. «Eigentlich sollten die Bundesämter untereinander solche Differenzen ausräumen, das wird aber nicht immer gemacht», sagte Walter Turnherr.

Die Ämterkonsultation könne Wochen dauern, sei aber ein sehr wichtiges Verfahren, da so verschiedene Perspektiven zum Zug kommen. «Der Antrag wird so technisch und politisch geprüft.» Auf diese Weise entstehe auch ein Eindruck davon, ob die Vorlage mehrheitsfähig wäre – schliesslich befassten sich etwa 100 Personen damit. Möglicherweise folge die vollständige Überarbeitung. Ist dies nicht der Fall, und wenn am Ende der Ämterkonsultation keine Differenzen übrig bleiben, wandert das Dossier in einer orangefarbenen Mappe ins Bundesratszimmer. «Diese Geschäfte flutschen dann einfach durch», so Turnherr.

Aussenstehende können auf eine Differenz hinarbeiten

Die Ämterkonsultation bietet Möglichkeiten für Aussenstehende. Wenn etwa eine Organisation von einem Antrag in Bearbeitung Wind bekommt und dagegen ist, kann sie ein Bundesamt bitten, eine entsprechende Differenz einzugeben. «Auch die Journalisten haben entdeckt, dass sie die Herausgabe von Dokumenten aus der Ämterkonsultation verlangen können», beobachtet Walter Turnherr. Das führe dann zu Medienberichten über scheinbar exklusive oder vertrauliche Aussagen. «Dabei ist das ein Standardverfahren.» Im Wissen um das Interesse von Journalisten werde aber die eine oder andere Differenz bewusst wahlweise schärfer oder diplomatischer formuliert.

Von den Ämtern in die Departemente

Der nächste Schritt ist das Mitberichtsverfahren. Dabei kommt der Antrag in den Bundesrat – mit allfälligen Differenzen und einer Unterschrift des zuständigen Departementschefs (im Fall landwirtschaftlicher Angelegenheiten wäre das aktuell Agrarminister Guy Parmelin). Somit ist das Geschäft nicht mehr Sache des Bundesamts, sondern des Departements und damit eine Stufe höher. Parmelins Wirtschaftsdepartement stellt nun einen Antrag an die Bundeskanzlei, die ihn an alle anderen Departemente verschickt. «Die Bundeskanzlei ist im Erdgeschoss angesiedelt, weil man früher die ausgedruckten Kopien mit einem Wägelchen befördert hat», beschrieb der alt Bundeskanzler. Heute gibt es nur noch von geheimen Geschäften eine gedruckte Version, «die bringt der zuständige Weibel vorbei.» Der Rest wird digital versandt.

Bundesräte müssen in aller Kürze überzeugen

«Übers Wochenende», so Walter Turnherr, «schauen sich die Bundesräte die Anträge der anderen Departemente an.» Am Montagmorgen könnte Guy Parmelin sodann einen sogenannten Mitbericht seines Departements beschliessen, falls er – z. B. – mit der AHV-Revision seiner Amtskollegin Elisabeth Baume-Schneider nicht einverstanden ist.

Ein Mitbericht müsse indes Hand und Fuss haben, das heisst einen konkreten Vorschlag beinhalten und gut begründet sein. «Man hat nur einen Abschnitt Platz, um schriftlich alle zu überzeugen», gab Turnherr zu bedenken. Dieser Mitbericht geht wieder an alle Departemente. Die Stellungnahme des Innendepartements von Baume-Schneider zu Parmelins Mitbericht geht denselben Weg. «Danach sind Repliken und Dupliken möglich.» Das Verfahren kann sich also mit Antworten und Gegenantworten hinziehen, während das Dossier wächst.

Walter Turnherr bezeichnet das zweistufige Vorgehen – zuerst die Konsultation der Bundesämter und anschliessend das Mitberichtsverfahren zwischen den Departementen – als «guten Versuch, die kollektive Intelligenz zu nutzen». Ausserdem sei so der Bundesrat bestens vorbereitet, wenn die Geschäfte in seine Sitzung kommen.

Ausgewählte Höflichkeit im Bundesratszimmer

Dossiers in der weissen Mappe sind mit Differenzen belastet. Bei der Diskussion im Bundesratszimmer hat der Verfasser des Mitberichts – im AHV-Beispiel Guy Parmelin – das erste Wort. «Er könnte mit der Stellungnahme Baume-Schneiders zufrieden sein. Diese Regel spart also Zeit», bemerkte Turnherr. Mitdiskutieren können aber alle sieben Bundesräte, wobei viel Wert auf Anstand gelegt werde: «Man ist per Sie und lässt einander ausreden – aber natürlich wird eine Augenbraue gehoben, wenn jemand zu lange spricht.» Wenn es keine Einigung gibt und die Zeit bis zum geplanten Inkrafttreten des Beschlusses es zulässt, kann das Geschäft noch vertagt werden. Oder man sucht in der Pause zusammen mit dem Bundeskanzler eine gangbare Kompromisslösung.

Am Ende steht die wöchentliche Medienkonferenz des Bundesrats, an der er über seine Beschlüsse informiert. «Dann geht das ganze Rösslispiel wieder von vorn los, man bereitet die nächsten Geschäfte vor.» Der alt Bundeskanzler sprach von einer Wellbewegung oder dem «Pulsschlag» in der Bundesverwaltung.

Was von aussen kommt und Einfluss hat

Ausserhalb von Bundesämtern, Departementen und dem Bundesratszimmer gibt es aber weitere Faktoren, die Einfluss auf die Entscheide der sieben Bundesräte haben. Walter Turnherr nannte die folgenden:

Geld: Die Frage nach Kosten und wer sie bezahlen soll, sei hierzulande ein sehr ausgeprägter Reflex. «Manchmal kommt mir die Schweiz vor wie ein Zweitklässler vor dem Kiosk, der sich fragt, was er sich kaufen könnte – statt zu überlegen, wo sein Geld sinnvoll investiert wäre.» Die Schuldenbremse ist nach Turnherrs Meinung eine starke Disziplinierung. Sie sorge allerdings auch dafür, dass der Bund in Notfällen flüssig ist – das ermöglichte etwa, für die finanzielle Abfederung der Corona-Pandemie innert kürzester Zeit 30 Milliarden Franken bereitzustellen.

Stakeholder: Der berufliche Hintergrund, die Parteizugehörigkeit und die Herkunftsregion der Bundesräte sind nicht irrelevant. Im Sinne eines Kollegialsystems mache das aber auch Sinn, da es wieder die kollektive Intelligenz durch verschiedene Sichtweisen nutze. Ein allfälliger Nachteil: «Es bewegt sich nicht so viel, weil ein Bundesrat in der Regel von seinen Kolleg(innen) gebremst wird.»

Dritte: Jene, die die Departementschefs kennen und denen sie als Experten vertrauen. Mit solchen Personen zu sprechen, sei nachvollziehbar und auch gut, da Bundesräte Expertisen einholen müssen. «Aber sie dürfen nicht zu viel sagen, denn die Geschäfte sind vertraulich.» Generell schätze man es, Argumente zu hören – nicht aber, gesagt zu bekommen, was zu tun sei. «Was der Bundesrat sehr mag, sind zusätzliche Fakten, Statistiken und Zahlen.»

Öffentliche Meinung: Wer die öffentliche Meinung für sich gewinnt, beeinflusst den Bundesrat. Denn der berücksichtige die Wahrnehmung seiner Entscheide in der Bevölkerung und suche eine Lösung bzw. einen Kompromiss.

Rechtliche Situation: «Wenn das Bundesamt für Justiz sagt, ein Antrag sei gesetzeswidrig, hat er es schwer», stellte Walter Thurnherr klar. Vielleicht gehe das Geschäft sogar durch den Bundesrat, bleibe dann aber anschliessend im Parlament hängen. «Man kann nicht als Bundesrat entscheiden und einfach denken: Das ist rechtens, ich bin ja Bundesrat.» In Notsituationen sähe es dann wieder etwas anders aus.

Am meisten Macht hat das Parlament

Zentral sei die Qualität des Antragsdossiers, fasste der alt Bundeskanzler zusammen. Ist es präzise formuliert und gut argumentiert, habe es gute Chancen, in der orangen Mappe «durchzuflutschen». Allerdings ergänzte Walter Turnherr, dass das Parlament hierzulande mehr Macht habe als der Bundesrat – es ist nicht sicher, ob seine Entscheide durch National- und Ständerat kommen. Diese hingegen könnten mit der nötigen Mehrheit per Motion z. B. verlangen, dass alle Türen rosarot sein müssen.

Angesichts der Macht des Parlaments ist es umso bedeutender für die Landwirtschaft, wie stark sie in den Räten vertreten ist. «Im National- und Ständerat gibt es z. B. nicht viele Naturwissenschaftler, aber viele Personen stammen aus Bauernkreisen», bemerkte Turnherr. Die Diskussionen in den Kommissionen würden so zu anspruchsvollen Fachgesprächen: «Da muss das BLW schon gut sein.» Verbänden rät der alt Bundeskanzler, gegenüber Parlamentarier(innen) sorgfältig zu kommunizieren und ebenso gegenüber der Öffentlichkeit. Allzu viel und allzu verbissen komme in der Schweiz aber nicht gut an. «Auch das Parlament möchte selbst entscheiden.»