Welche Konsequenzen hat es, wenn die Schweiz einen neuen EU-Rechtsakt ablehnt? Die EU erlässt ihn nach dem Abschluss der Bilateralen Abkommen, gestützt auf ein einzelnes der Binnenmarktabkommen – wie zum Beispiel das Lebensmittelsicherheitsabkommen –, sodass er ausser für die EU-Mitgliedstaaten auch für die Schweiz unmittelbar gelten soll.
Diese Frage treibt Paul Richli um. Er ist ehemaliger Rektor der Universität Luzern und heute pensionierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht. Nach der Lektüre unseres Artikels vom 17. Juli 2026 hat er sich bei der BauernZeitung gemeldet – mit einer Detailanalyse der Vertragstexte, die zwei Aussagen der bundesrätlichen Botschaft infrage stellt.
Ständerat berät ab Ende September
Paul Richlis Einwände treffen auf den Ständerat, der das Dossier gerade als Erstrat in der laufenden Herbstsession behandelt – zuerst den Stabilisierungsteil, danach die neuen Abkommen zu Lebensmittelsicherheit und Gesundheit. Die federführende Aussenpolitische Kommission (APK-S) empfahl das Paket am 4. September mit 9 zu 3 Stimmen bei einer Enthaltung zur Annahme. Als Streitpunkte gelten die dynamische Rechtsübernahme, der Lohnschutz, eine Zuwanderungsschutzklausel – und eben die Referendumsfrage.
Bei genau dieser Frage hat der Bundesrat am 12. August seine Position bekräftigt: Er hält am fakultativen Referendum ohne Ständemehr fest und beantragt dem Ständerat, gar nicht erst auf die parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission (SPK-S) einzutreten, die über eine Verfassungsänderung ein obligatorisches Referendum mit Ständemehr erzwingen will. Ein definitiver Entscheid des Gesamtparlaments zum Vertragspaket wird frühestens im nächsten Jahr fallen, wenn auch der Nationalrat das Geschäft behandelt hat.
Das Ausgleichsmassnahmen-Karussell
Kernpunkt eins betrifft die sogenannten Ausgleichsmassnahmen: jene Instrumente, mit denen die EU reagieren kann, wenn ein Schiedsgericht feststellt, dass die Schweiz mit der Ablehnung eines neuen EU-Rechtsakts gegen ein Abkommen verstösst und die Schweiz das Urteil nicht innert angemessener Frist umsetzt.
Die einschlägigen Artikel einzelner Abkommen – zum Beispiel Artikel 21 des Lebensmittelsicherheits-Protokolls, Artikel 11 des institutionellen Protokolls zum Freizügigkeitsabkommen oder Artikel 33 des Stromabkommens – sind nahezu wortgleich formuliert. Sie erlauben es der benachteiligten Partei jeweils, verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen «im Rahmen dieses Abkommens oder eines anderen bilateralen Abkommens in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt» zu ergreifen.
Entscheidend ist laut Paul Richli, was diese Klausel im Zusammenspiel bedeutet: Verletzt die Schweiz irgendein Binnenmarktabkommen durch die Ablehnung eines neuen EU-Rechtsakts im Geltungsbereich des fraglichen Binnenmarktabkommens – etwa das Freizügigkeitsabkommen oder das Stromabkommen –, kann die EU als Reaktion auch Ausgleichsmassnahmen im Lebensmittelsicherheitsabkommen verhängen. Nur das Agrarabkommen von 1999 bleibt davon ausgenommen, weil es nicht zu den Binnenmarktabkommen zählt. Umgekehrt gilt: Verstösst die Schweiz mit der Ablehnung eines neuen EU-Rechtsakts gegen das Lebensmittelsicherheitsabkommen, kann die EU in jedem beliebigen Binnenmarktabkommen zurückschlagen.
Aus Angst vor Vergeltungsmassnahmen
Die Konsequenz, die Paul Richli daraus zieht, geht über die reine Rechtstechnik hinaus: In Gesprächen mit Wirtschaftsvertretern habe sich gezeigt, dass diese eine Ablehnung in einem sie nicht direkt betreffenden Abkommen kaum je unterstützen würden – aus Angst vor Vergeltungsmassnahmen im eigenen Bereich. Richli spricht von einem möglichen faktischen «Kartell gegen eine Ablehnung»: Weil praktisch jeder Wirtschaftszweig irgendwo betroffen sein könnte, sinkt die politische Bereitschaft, überhaupt einem Nein zuzustimmen – unabhängig vom Inhalt des jeweiligen Abkommens.
Wichtig ist Paul Richli eine Einschränkung: Das Ausgleichsmassnahmen-Risiko betrifft nur die Ablehnung künftiger EU-Rechtsakte, nachdem die Bilateralen III einmal in Kraft sind. Scheitert das Vertragspaket selbst – etwa an der Urne –, drohen keine Ausgleichsmassnahmen seitens der EU, weil dann schlicht keine Rechtspflicht zur Annahme der Abkommen besteht.
Das BLV präzisiert
Auf Anfrage der BauernZeitung bestätigt das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) diese Verknüpfung grundsätzlich – mit einer wichtigen Präzisierung: Geschützt ist der Agrar-Hauptteil des Agrarabkommens nur gegen Ausgleichsmassnahmen, die aus der Verletzung eines anderen Binnenmarktabkommens resultieren. Verstösst die Schweiz hingegen gegen das Lebensmittelsicherheitsprotokoll selbst – das rechtlich Teil des Agrarabkommens ist –, können Ausgleichsmassnahmen laut BLV auch im Agrar-Hauptteil ergriffen werden. Ausgleichsmassnahmen setzen zudem in jedem Fall voraus, dass ein Schiedsgericht zuvor eine Vertragsverletzung festgestellt hat, und müssen verhältnismässig sein; beide Seiten können dies gerichtlich überprüfen lassen.
Auf die Frage, ob dieser Mechanismus in der Botschaft ausreichend klar dargestellt werde, antwortet das Aussendepartement EDA ausweichend: Man habe während des gesamten Prozesses «systematisch, transparent und umfassend» informiert, die institutionellen Mechanismen würden in der Botschaft und in Faktenblättern ausführlich beschrieben – auch mit Blick auf das Agrarabkommen im Besonderen.
Art. 5 Agrarabkommen: Kein Vakuum bei einem Nein
Der zweite Punkt betrifft eine Detailfrage, die in der öffentlichen Debatte bisher kaum Beachtung gefunden hat, aber für die Landwirtschaft direkt relevant ist: Was geschieht mit Artikel 5 des Agrarabkommens, jenem Artikel, der den Abbau technischer Handelshemmnisse in Bereichen wie Pflanzenschutz, Futtermittel, Saatgut, Bio-Erzeugnisse oder Veterinärhygiene regelt, falls das Lebensmittelsicherheitsabkommen abgelehnt wird?
Die Antwort ergibt sich aus dem Vertragstext selbst: Das Änderungsprotokoll zum Agrarabkommen sieht vor, dass die Anhänge 4 (Pflanzenschutz), 5 (Futtermittel), 6 (Saatgut) und 11 (Veterinärhygiene und tierzüchterische Massnahmen) erst «am Tag des Inkrafttretens des Protokolls zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums» aufgehoben werden. Tritt das Lebensmittelsicherheitsabkommen nicht in Kraft, bleiben diese Anhänge – und damit Artikel 5 in seiner heutigen Fassung – unverändert bestehen. Für die betroffenen Bereiche ändert sich also nichts am Status quo; es entsteht keine Regelungslücke.
Anpassungen gäbe es laut Paul Richli einzig im institutionellen Bereich des Agrarabkommens, namentlich durch die Einführung des Schiedsgerichtsmechanismus.
Bestätigung mit Vorbehalt
Das BLV bestätigt auf Anfrage auch diese Lesart – mit einem Vorbehalt: Zwar blieben die Anhänge 4, 5, 6 und 11 bei einer Ablehnung des Lebensmittelsicherheitsprotokolls inhaltlich unverändert im Agrarabkommen bestehen. Wie ihr Funktionieren dann aber gewährleistet werden könnte, sei «unklar», so das Amt, weil die neuen institutionellen Bestimmungen für die regelmässige Aktualisierung dieser Anhänge auf sie nicht anwendbar wären.
Wird der Stabilisierungsteil des Pakets angenommen, das Lebensmittelsicherheitsprotokoll aber abgelehnt, träten die neuen Schiedsgerichtsbestimmungen des Agrarabkommens gemäss BLV trotzdem in Kraft.
Weniger als vom Bundesrat dargestellt
Der Bundesrat vertritt an verschiedenen Stellen der Botschaft die Meinung, auf die Schweiz kämen nicht viele neue Rechtsnormen zu, weil sie schon heute viele EU-Rechtsnormen übernehme. Das ist laut Richli eine klare Verniedlichung der Bedeutung des Lebensmittelsicherheits-Protokolls: Die Schweiz kann nicht voraussehen, welche neuen EU-Rechtsakte in den nächsten fünfzig Jahren erlassen werden und ob sie diese alle ohne Weiteres auch freiwillig übernehmen würde.
Konkret verweist Richli auf eine Aussage in der Botschaft zur Zulassung von Pflanzenschutzmitteln (S. 923): Dort heisst es, die Schweiz könne auch künftig auf die Übernahme zonaler EU-Zulassungen verzichten, etwa wenn der Schutz von Mensch, Tier und Umwelt nicht gewährleistet sei. Diese Darstellung widerspricht laut Richli Artikel 36 Absatz 3 der EU-Pflanzenschutzmittel-Verordnung (EG) Nr. 1107/2009: Ein Mitgliedstaat – und künftig die Schweiz – kann eine Zulassung nur verweigern, wenn ein «unannehmbares Risiko» für Mensch, Tier oder Umwelt besteht, also in einer ausserordentlichen Ausnahmesituation. Von einem freien Entscheid der Schweiz, wie ihn die Botschaft suggeriere, könne keine Rede sein.
Keine Position zu den Abkommen – aber Kritik an der Darstellung
Richli betont, dass er sich mit seiner staats- und verfassungsrechtlichen Analyse nicht für oder gegen die Bilateralen III positioniere, weil die Schweiz gemäss Verfassung der EU auch beitreten könnte. Seine Kritik richte sich ausschliesslich gegen eine seiner Ansicht nach verniedlichende Darstellung der Tragweite in der bundesrätlichen Botschaft und in der aktuellen Kommunikation gegenüber Parlament und Öffentlichkeit – eine Darstellung, die darauf abziele, das Erfordernis eines doppelten Mehrs (Volks- und Ständemehr) bei einer Abstimmung als überflüssig oder gar unzulässig erscheinen zu lassen.
Mitreden ja, mitentscheiden nein
Bauernpräsident Markus Ritter hatte im Juli in der «NZZ» gewarnt, die Schweiz laufe Gefahr, dereinst nicht mehr mitreden zu können, wenn das Lebensmittelrecht angepasst werde. Paul Richli widerspricht dieser Befürchtung nur teilweise. Die Schweiz kann sich bei der Vorbereitung neuer EU-Rechtsakte durch die EU-Kommission tatsächlich einbringen – mit Sachverständigen, gleich wie die EU-Mitgliedstaaten selbst. Dieses sogenannte «Decision Shaping» ergibt sich aus Artikel 12 des Lebensmittelsicherheitsabkommens.
Der entscheidende Unterschied liegt laut Richli zwischen Mitsprache und Mitentscheidung: Weder die Schweizer Sachverständigen noch der Bundesrat oder das Bundesparlament erhalten eine formale Möglichkeit der Mitbestimmung, wenn die EU-Kommission neue Rechtsakte ausarbeitet. Was bleibt, ist die Möglichkeit des Lobbyings – informell und ohne Vetorecht in diesem frühen Stadium. Das eigentliche Vetorecht der Schweiz greift erst später, beim Beschluss des Gemischten Ausschusses – dann allerdings um den Preis möglicher Ausgleichsmassnahmen, wie oben beschrieben.
Würde die Schweiz zur «Normnehmerin»?
Die APK-S will hier ansetzen: Sie beantragt, in Brüssel eine eigene Dienststelle der Parlamentsdienste einzurichten, damit sich die Aussenpolitischen Kommissionen frühzeitig über EU-Rechtsetzungsprozesse informieren können, sowie ausgebaute Informations- und Konsultationsrechte beim Decision Shaping. Eine Antwort auf Paul Richlis Kritik ist das nur bedingt: Auch ein besser informiertes Parlament bliebe auf Mitsprache beschränkt, am fehlenden Mitentscheidungsrecht änderten die Vorstösse nichts.
Richli bringt den Unterschied zur bisherigen Rolle der Schweiz auf eine Formel: Bei jenen neuen EU-Rechtsakten, die künftig gestützt auf die Binnenmarktabkommen auch für sie gelten, sei die Schweiz nicht mehr Verhandlungspartnerin wie beim Abschluss der Abkommen selbst – sondern nur noch «Normnehmerin», nicht mehr «Normverhandlerin».
Unterschiedliche Stossrichtungen, programmierte Reibung
Zu den institutionellen Fragen kommt für Paul Richli ein inhaltliches Spannungsfeld hinzu, das bisher kaum diskutiert wird: die unterschiedliche Stossrichtung der Agrarpolitik in der Schweiz und in der EU.
Der Bundesrat setzt gemäss seinem Bericht vom Juni 2022 zur künftigen Agrarpolitik und Klimastrategie 2050 den Schwerpunkt auf die Verminderung der Umweltbelastung entlang der gesamten Kette von der Produktion bis zum Konsum – mit dem Ziel Netto-Null bei den Treibhausgasen und einer Verlagerung hin zu mehr pflanzlicher Produktion.
Die EU-Kommission verfolgt mit ihrer im Februar 2025 vorgestellten Landwirtschaftsstrategie einen anderen Fokus: Im Zentrum steht die Stärkung der Marktposition und des Einkommens der Landwirtinnen und Landwirte, unter anderem durch erweiterte Kooperationsmöglichkeiten in Erzeugerorganisationen und stärkeren Schutz gegenüber unlauteren Praktiken der Abnehmer. Ein mit der Schweiz vergleichbares, explizites Umweltziel fehlt in der EU-Strategie.
Aus dieser Divergenz erwachsen laut Richli mögliche Konflikte, sobald Schweizer Volksinitiativen Anliegen aufgreifen, die EU-Bestimmungen widersprechen – etwa bei Pflanzenschutzmitteln, Futtermitteln oder Lebensmitteln, konkret bei Pestizid- und Tierarzneimittelrückständen. Denn im Geltungsbereich des Lebensmittelsicherheitsabkommens gibt es nach dessen Inkrafttreten grundsätzlich keine eigenständige Schweizer Gesetzgebung von materiellem Gewicht mehr – nur noch die Wahl zwischen Übernahme und Ablehnung mit den beschriebenen Folgen.
