«Es ist ein ambitiöses Paket», sagt BLW-Direktor Christian Hofer zum Absenkpfad

Die Annahme der Parlamentarischen Initiative (Pa. Iv.) 19.475 konfrontiert die Landwirtschaftsbetriebe mit substanziellen Veränderungen (siehe Kasten rechts). Die Anmeldung an die verschiedenen Programme zur Erreichung der Ziele dieses Absenkpfads wurden diesen Herbst vollzogen. Die Verunsicherung scheint gross, zuweilen macht sich Unmut breit. Wir haben uns mit Christian Hofer, Direktor am Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), darüber unterhalten.

Herr Hofer, die meisten kantonalen Erhebungsfenster sind geschlossen. In der bäuerlichen Basis, aber auch bei diversen Kantonen, hat sich dazu in den letzten Wochen Unmut breit gemacht – es wird von Über-forderung gesprochen. Was sagen Sie dazu?

Christian Hofer: Gleich vorneweg: Ich habe sehr grosses Verständnis für die Bäuerinnen und Bauern. Es handelt sich hier um eine substanzielle Reform, die Umsetzung der Parlamentarischen Initiative ist eine Herausforderung. Wer damit konfrontiert ist, stellt sich gewisse Fragen und wird vielleicht nicht mit allem einverstanden sein. Der ganze Prozess hat eine Geschichte und startete mit der Festlegung der Ziele und Rahmenbedingungen durch das Parlament. Das darf einfach nicht vergessen gehen. Wir befinden uns stets in intensivem Austausch mit dem Schweizer Bauernverband und den Kantonen. Das BLW nimmt die Fragen auf und geht darauf ein.

Dann kann man diese Massnahmen nicht als Schnellschuss bezeichnen?

Die Massnahmen wurden in einem breit abgestützten Prozess erarbeitet. Die Kantone und Verbände waren Teil davon. Das entsprechende Verordnungspaket wurde im April 2022 vom Bundesrat verabschiedet. Das sind mehrere Monate früher als üblich. Man hat das absichtlich so früh gemacht, um den Kantonen genügend Vorlaufzeit zu geben für die Informationskampagnen. Bereits zu diesem Zeitpunkt war das Ganze nicht neu. Die Vernehmlassung dazu hat schon ein Jahr früher – im April 2021 – begonnen und die Massnahmen waren schon Teil der Botschaft zur AP 22+, die Anfang 2020 vom Bundesrat verabschiedet wurde. Nach der Verabschiedung des Pakets im April 2022 gab es gut besuchte Workshops; Anfang Juni wurden die Neuerungen zusätzlich im Rahmen einer Weiterbildung kommuniziert. Es bestand stets die Möglichkeit, dem BLW Fragen zu stellen. Weiter wurde ein Vollzugsfragendokument erarbeitet und im Juli verabschiedet. Die Kantone haben wir stets einbezogen, während der Workshops, während der Vernehmlassung oder auch nach der Verabschiedung des Massnahmenpakets. In den Kantonen gibt es möglicherweise Unterschiede, wie aktiv und detailliert die Massnahmen seither erläutert wurden. Am Strickhof in Zürich wurde zum Beispiel ein umfassendes Ausbildungsprogramm auf die Beine gestellt. Der Kanton Waadt hat eine eigene Broschüre erarbeitet.

«Es gibt nicht Neuerungen und danach folgen fundamentale Anpassungen.»

Das klingt alles etwas frei-willig. Aktuell scheint eine grosse Verunsicherung da zu sein – bei den Bauernfamilien, aber auch bei einzelnen Kantonen. Anscheinend wurde zu wenig bewusst gemacht, dass diese Veränderungen kommen. Hätte man da den Kantonen nicht mehr Druck machen müssen, oder wie nimmt das BLW die Stimmung draussen wahr?

Das BLW kommuniziert hauptsächlich via Kantone mit den Landwirtinnen und Landwirten. Unsere Leute nehmen die Anliegen und Bedürfnisse sehr ernst und reagieren, wenn Fragen kommen. Aufgrund der Rückmeldungen der Kantone gewinnen wir auch Erkenntnisse darüber, wie der Umsetzungsprozess bei ihnen läuft. Wenn sich die Kantone nicht mehr melden, gehen wir davon aus, dass alles klar ist. Gewisse Punkte führen derzeit zu intensiven Diskussionen. Das vor allem deshalb, weil die Anforderungen für die Teilnahme an gewissen Programmen hoch sind. Ein Beispiel ist die Gesamtbetrieblichkeit, die beim RAUS-Programm Rindvieh erfüllt werden muss, wenn der Weidebeitrag beantragt wird.

Wenn wir gerade bei der Gesamtbetrieblichkeit sind: Wäre es nicht sinnvoller, situativ zu handeln, statt diese dogmatische Schiene zu fahren? Schliesslich kann das nun dazu führen, dass die Bewirtschafter anstelle einer kleineren Fläche gar nichts anmelden.

Sobald die Anmeldekampagne abgeschlossen ist, können wir die Daten auswerten. Anhand der Resultate sehen wir, ob es Rückgänge bei der Beteiligung gibt und wenn ja, wo. Dann kann bei Bedarf nachjustiert werden. Zur Gesamtbetrieblichkeit im Pflanzenbau gibt es Folgendes zu sagen: Wenn alle Parzellen einzeln an- und im kommenden Jahr wieder abgemeldet werden, ist das nur mit einem riesigen administrativen Aufwand möglich. Genau das will man verhindern.

Wäre es nicht sinnvoll gewesen, vorab mit Pilotbetrieben zu arbeiten?

Wir arbeiten meist mit Pilotprojekten oder profitieren von Erfahrungen aus der Praxis, beispielsweise von privaten Programmen. Bei gewissen Programmen hat man bereits Erfahrungen gesammelt, beispielsweise beim Berner Pflanzenschutzprojekt. Das BLW versucht, wo immer möglich, mit Pilotbetrieben Erfahrungen zur Umsetzung zu sammeln. Man führt zu den einzelnen Programmen Diskussionen und hat auch nachjustiert. Gewisse Programme, beispielsweise der Humusrechner, wurden aus dem Paket zurückgezogen. Zudem gab es Anpassungen bei den Programmen wie beispielsweise beim Weidebeitrag, bei dem die Anzahl Weidetage im Winter und die Anforderung an den Verzehr auf der Weide reduziert wurden. Man hatte offene Ohren und hat bei kritischen Punkten reagiert. Wir …

Erlauben Sie uns, Sie zu unterbrechen. Wenn wir schon beim Weiden sind. Im Zusammenhang mit dem neuen Weidebeitrag scheinen sich mehrere Kreise benachteiligt zu fühlen: Berggebiete, gewisse Milch-betriebe ohne arrondierte Flächen und weitere sehen Schwierigkeiten bei der Umsetzung. Welche Rück-meldungen erhalten Sie hier?

Anpassungen bei RAUS und der neue Weidebeitrag wurden von der Branche gefordert. Die Einführung des Weidebeitrags mit den damit verbundenen tieferen Anforderungen im RAUS wurden begrüsst. Die Koppelung der Gesamtbetrieblichkeit beim RAUS und des Weidebeitrags sind eher auf Widerstand gestossen. Dass Betriebe sich gerne für den Weidebeitrag anmelden wollten, aber die Flächen dazu nicht zur Verfügung stehen, wurde hingegen kaum zurückgemeldet.

An Infoveranstaltungen heisst es, dass ein Anmelden an den Weidebeitrag mit einem Stalldurchschnitt von über 7000 kg nicht realistisch ist. Will man auf diesem Weg die stark milchbetonten Rassen ab-schaffen?

Die Agrarpolitik verfolgt eine standortangepasste Milchproduktion. Das primäre Ziel ist, dass mehr Tiere auf die Weide können. Das hat verschiedene positive Auswirkungen – einerseits auf das Tierwohl, aber auch auf die Emissionen. Mit den beiden Programmen RAUS und Weidebeitrag haben Betriebe die Möglichkeit, das für sie Passende zu wählen.

Man hat die Bestimmungen der Weideanforderung im RAUS-Programm reduziert, sogar ohne den Beitragsansatz zu reduzieren, und ist damit auf die Forderungen der Branche eingegangen. Wir müssen jetzt abwarten und Bilanz ziehen, sobald klar ist, wie viele Betriebe sich angemeldet haben.

Und was dann? Dann passen Sie alles wieder an? Nehmen wir ein Beispiel: Ein Betrieb investiert in ein neues Stall-system für die Kälber unter 160 Tagen, um die Anforderungen an die Gesamtbetrieblichkeit zu erfüllen. Dann ändert das BLW in zwei Jahren die Richtlinien und der Landwirt hätte sich den Bau sparen können. Wie geht man mit solchen Veränderungen um?

Die Instrumente sind sehr stabil und bieten meines Erachtens eine gute Planungssicherheit. Es gibt nicht Neuerungen und danach folgen fundamentale Anpassungen gleich im nächsten Jahr. Im öffentlich-rechtlichen Bereich gibt man den Bäuerinnen und Bauern die nötige Zeit, sich anzupassen. Im Bereich der baulichen Massnahmen gibt es zudem meist auch Übergangsfristen. In einem Veränderungsschritt müssen sich alle an die neuen Herausforderungen gewöhnen.

«Die Ziele selbst haben das Parlament und der Bundesrat gesteckt.»

Aufgrund mangelnden Informationsstands scheint eine Tendenz zu bestehen, einfach mal anzumelden. Abmelden kann man ja immer, oder?

Unsere Haltung ist hier, man soll sich dann anmelden, wenn die Umsetzung realistisch ist. Wenn Betriebsleitende merken, dass die Umsetzung nicht realistisch ist, kann man sich rechtzeitig wieder abmelden.

Was heisst rechtzeitig?

Sich von einem Programm abmelden kann man jederzeit, sofern dazu keine Kontrolle angekündigt wurde. Grundsätzlich hat man die Möglichkeit, sich bei allen Programmen wieder abzumelden. Wenn man weiss, dass man eine Bedingung nicht einhalten kann, sind die Betriebsleitenden verpflichtet, sich vom Programm abzumelden. Hier gehört meiner Meinung nach auch gesunder Menschenverstand dazu: Wer etwas offensichtlich Falsches anmeldet, weiss, dass er einen Fehler begeht und damit eine Kürzung der Beiträge riskiert.

Viele Bäuerinnen und Bauern schienen keine Chance zu haben, die Erhebung zu machen, ohne dass sie Verständnisschwierigkeiten hatten. Es gibt Kantone, die erst Mitte Oktober, also wohl nach dem Schliessen der Erhebungsfenster, mit dem Informieren beginnen. Wie soll dort ein sinnvolles Anmelden möglich sein?

Wichtig ist, dass die Landwirtinnen und Landwirte frühzeitig gut informiert sind. Wie erwähnt, liegt die direkte Information hauptsächlich in der Verantwortung der Kantone. Das BLW gibt im Bereich der Erhebung zwar den Rahmen vor, aber wann und wie lange das Fenster geöffnet ist, liegt in der Verantwortung der Kantone. Das wird sehr unterschiedlich gehandhabt und dazu haben wir auch keine detaillierte Übersicht. Und wie gesagt, das Verordnungspaket wurde im April durch den Bundesrat verabschiedet und wir haben die Kantone bereits vorher und ab April über diverse Veranstaltungen informiert.

Der Bund scheint die Absicht zu haben, mit Anreizen diesen Absenkpfad zu begehen. Was, wenn das nicht funktioniert – folgen dann die Verbote?

Die Ziele selbst haben das Parlament und der Bundesrat gesteckt. Und diese sind relativ klar, gerade was die Risiken bei den Pflanzenschutzmitteln betreffen. Wir versuchen, Rahmenbedingungen zu schaffen, dass Bäuerinnen und Bauern auch an Programmen partizipieren können und sie auch finanziell unterstützt werden, damit wir diese gesteckten Ziele erreichen. Es steht aber explizit im Gesetzestext, dass die betroffenen Branchen- und Produzentenorganisationen Massnahmen ergreifen können und dem Bund regelmässig Bericht erstatten sollen. Die Selbstverantwortung der Organisationen hat die Politik also bereits vorgesehen. Das heisst, dass begleitend zu jenen Massnahmen, die der Bundesrat beschlossen hat, vonseiten Branche auch selbst Massnahmen erarbeitet und diese auch selbstverantwortlich umgesetzt werden sollen.

Was aber, wenn diese Ziele nicht erreicht werden?

Auch das hat der Gesetzgeber im Gesetz bereits vorgegeben. Wenn die Ziele nicht erreicht werden, kann der Bundesrat weitere Massnamen vorschlagen; und zwar spätestens zwei Jahre vor Ablauf der Frist. Was ich erlebe, ist ein grosses Interesse der Branchen, ihren Beitrag zur Zielerreichung auch wirklich zu leisten.

Wie kam dieser Absenkpfad überhaupt zustande?

Der Bundesrat hat 2017 einen Aktionsplan Pflanzenschutzmittel mit konkreten Zielen verabschiedet. Dem Parlament war dieser aber zu wenig verbindlich – es wollte verbindliche Ziele im Gesetz verankern. Dies insbesondere auch hinsichtlich der Initiativen «für sauberes Trinkwasser und gesunde Nahrung» und «für eine Schweiz ohne synthetische Pestizide», die kurz vor der Abstimmung standen. So ist dieser Absenkpfad schliesslich entstanden.

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Wie geht es jetzt weiter mit den Neuerungen und nächsten Würfen?

Es ist ein ambitiöses Paket, das uns die Politik hier in Auftrag gegeben hat. Und jetzt geht es darum, dass wir die Umsetzung der Pa. Iv. und des Verordnungspakets eng begleiten. Wir wollen unseren Beitrag leisten, dass die Branche die Ziele erreichen kann. Weiter hat der Bundesrat den Postulatsbericht «Zukünftige Ausrichtung der Agrarpolitik» verabschiedet, der vorsieht, dass man den Bäuerinnen und Bauern eine Mittel- und Langfristperspektive geben will. Das heisst, dass man versucht, zu etappieren. Der nächste Schritt ist, die AP 22+ im Parlament fertig zu debattieren und zu beschliessen. Der Bundesrat legt den Fokus dort auf die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Der ökologische Teil wurde in den grössten Zügen vom Parlament bereits beschlossen. Die vorberatende Kommission des Ständerates hat den Vorschlag des Bundesrates gutgeheissen und ist im Juni 2022 auf die Beratung der AP 22+ eingetreten. Jetzt geht es um eine saubere Umsetzung der Pa. Iv. und eine Abrundung der AP 22+ in sozialen und wirtschaftlichen Punkten.

Und danach?

In einer dritten Etappe geht es um die Zeit ab 2030. Hier wurde aufgezeigt, dass Ernährungssicherheit sowie nachhaltige Produktion und Konsum das zentrale Thema sind und daher im Zentrum stehen müssen. Weiter rückt die Selbstverantwortung in den Fokus. Die Komplexität des agrarpolitischen Systems ist zu hoch. Eine Möglichkeit, hier Gegensteuer zu geben, ist, dass die Branche die gesetzten Ziele in Selbstverantwortung mit gemeinsam erarbeiteten Massnahmen zu erreichen versucht.

Für 2025 ist eine Auslegeordnung zum Stand der Zielerreichung geplant. Aufgrund dieser Auslegeordnung wird der Bundesrat entscheiden, welche Massnahmen er in der Vernehmlassung für eine nächste agrarpolitische Etappe vorschlägt. Die entsprechenden Gesetzesänderungen würden dann vom Parlament diskutiert und voraussichtlich 2030 in Kraft treten. Das könnte auch das Modell der Zukunft sein, dass man versucht, in Acht-Jahresschritten voranzugehen, um allen Involvierten auch genügend Zeit zu geben bei der Umsetzung von Reformschritten.