Die EU ist für die Schweizer Landwirtschaft der wichtigste Markt. Jährlich werden zwischen der Schweiz und der EU Agrarprodukte und Lebensmittel für über 16 Milliarden Franken gehandelt. 2024 gingen 51 Prozent der Schweizer Agrarexporte in die EU, 73 Prozent der Importe kamen von dort. Beim Käse gehen laut Ständerat Matthias Michel (FDP/ZG), Sprecher der vorberatenden Kommission, sogar 80 Prozent der Exporte in die EU. Ende September und Anfang Oktober hat der Ständerat das Paket der Bilateralen III beraten und gutgeheissen, mit Ausnahme des Stromabkommens, das er erst in der Wintersession behandelt. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit, das die Landwirtschaft am stärksten betrifft, nahm er mit 28 zu 14 Stimmen bei 2 Enthaltungen an. Nun ist der Nationalrat an der Reihe.
Worum es beim Grenzschutz geht
Der Grenzschutz besteht aus Zöllen, Zollkontingenten und deren Bewirtschaftung. Der Schweizer Bauernverband (SBV) hat in der Konsultation zum Verhandlungsmandat erklärt, warum er daran festhält. Die Instrumente sicherten die landwirtschaftlichen Einkommen und damit die Produktion im Inland. Weil die Schweiz einen tiefen Selbstversorgungsgrad habe, profitiere die EU schon heute über die Importkontingente von grossen Teilen des Schweizer Marktes. «Die Marktanteile der Schweizer Landwirtschaft können nur mit dem Grenzschutzsystem gehalten werden», schrieb der Verband. Zölle, Kontingente und deren Bewirtschaftung seien deshalb «nicht verhandelbar».
Daneben gibt es Hürden, die nicht über Zölle laufen: unterschiedliche Vorschriften, Zulassungen, Kontrollen und Kennzeichnungen. Diese sogenannten nichttarifären Handelshemmnisse will das Paket abbauen. Davon profitieren laut den Kantonsregierungen nicht nur Schweizer Exporteure, sondern auch EU-Anbieter auf dem Schweizer Markt.
Der Grenzschutz bleibt
Der Bundesrat hat die vom SBV gewünschte Präzisierung zu Zöllen und Kontingenten ins Verhandlungsmandat aufgenommen. In der Botschaft ans Parlament hält er an mehreren Stellen fest, der Grenzschutz für Agrarprodukte werde «unverändert beibehalten». Im Ständerat bekräftigte das Bundesrätin Elisabeth Baume-Schneider. Eine Angleichung der Agrarpolitik an die EU sei ausgeschlossen, und Instrumente wie die Direktzahlungen seien vom Abkommen nicht betroffen. Kommissionssprecher Michel betonte, in den Kernbereichen, «insbesondere der Agrarpolitik einschliesslich der Zölle und des Grenzschutzes», bleibe die Schweiz souverän.
Abgesichert wird das im Landwirtschaftsabkommen von 1999, das neu zweigeteilt wird. Im Agrarteil bleiben die gegenseitigen Zollzugeständnisse, der Käsefreihandel, die Bio-Gleichwertigkeit und der Schutz von AOP und IGP. Für diesen Teil gilt keine dynamische Rechtsübernahme, und ein Schiedsgericht darf die Zollzugeständnisse nicht antasten. Pflanzengesundheit, Futtermittel, Saatgut und Veterinärwesen wandern dagegen ins neue Protokoll zur Lebensmittelsicherheit. Dazu kommen neu nichttierische Lebensmittel und die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. In diesem Bereich übernimmt die Schweiz neues EU-Recht laufend, muss aber jeder Übernahme zustimmen. Ausnahmen gelten etwa beim Tierschutz: Die Höchstdauer von acht Stunden für Tiertransporte und die eigenen Regeln für gentechnisch veränderte Organismen bleiben.
Die Herkunftsangabe fällt
Die knappste Abstimmung betraf das Lebensmittelgesetz, das wegen des Protokolls totalrevidiert wird. Heute müssen vorverpackte Lebensmittel das Produktionsland angeben, bei offener Ware muss es auf Nachfrage genannt werden. Der Bundesrat hatte in den Verhandlungen eine Ausnahme erreicht, damit die Schweiz diese Pflicht behalten kann. Der Ständerat strich sie trotzdem, mit 22 zu 21 Stimmen. Wer mit Schweizer Herkunft wirbt, muss sich weiterhin an die Regeln des Markenschutzgesetzes halten.
Benedikt Würth (Mitte/SG) sprach von einem «klassischen Swiss Finish». Separate Verpackungen und Etiketten für den Schweizer Markt führten zu Mehrkosten «und letztendlich zu höheren Preisen». Michel hielt dagegen. Mit der Streichung würde «die mit der entsprechenden Herkunftsangabe verbundene indirekte Bevorzugung der Schweizer Produktion verschwinden». Er erinnerte daran, dass sich der Bauernverband noch nicht festgelegt habe: «Er schaut ganz genau, ob wir hier die Bedingungen für die Landwirtschaft verschlechtern.» Mathilde Crevoisier Crelier (SP/JU) betonte, die Herkunftsangabe zeige auf Importprodukten, dass diese nicht in der Schweiz produziert worden seien. Auch die Bundesrätin wollte an der Pflicht festhalten. Sie würde gestrichen, ohne dass Konsumenten und Landwirtschaft dazu angehört worden seien. Der Nationalrat kann den Entscheid noch korrigieren.
Torten, Kontrolleure und Hofläden
Hannes Germann (SVP/SH) beantragte, gar nicht erst auf das Protokoll einzutreten. Er sprach von einer «automatischen Übernahme» von EU-Lebensmittelrecht und verwies auf die Landfrauen in Schleswig-Holstein, die nach 48 Jahren wegen der EU-Auflagen keine Torten mehr für den Weihnachtsmarkt gebacken hätten. Petra Gössi (FDP/SZ), Präsidentin der Föderation der Schweizerischen Nahrungsmittelindustrien, widersprach. Kuchen könnten auch künftig an Schulfesten und Wochenmärkten verkauft werden. Was als Lebensmittelunternehmen gilt, entschieden weiterhin die Schweizer Behörden. Der Bundesrat schreibt in der Botschaft: «Für Hofläden, Marktfahrende, aber auch für Vereinsanlässe wird sich daher nichts ändern.»
Uneinig war man sich bei den Kontrollen. Gössi sagte, es werde keine EU-Kontrollen auf Schweizer Höfen geben, überprüft werde nur das Vollzugssystem, wie heute schon im Fleisch- und Milchsektor. Werner Salzmann (SVP/BE) hielt dagegen, Kontrolleure könnten kommen, wenn die Schweizer Behörden zustimmten. Mit 30 zu 14 Stimmen bei einer Enthaltung trat der Rat auf die Vorlage ein.
Zudem verweist das Lebensmittelgesetz auf Antrag der Kommission neu jeweils auf eine bestimmte Fassung der EU-Verordnungen. Laut Michel muss damit jede Anpassung vom Parlament bewilligt werden. Ein eigenes Ständemehr für das Protokoll lehnte der Rat mit 25 zu 20 Stimmen ab. Für den Stabilisierungsteil des Pakets will er hingegen eine Abstimmung von Volk und Ständen. Weil die Lebensmittelsicherheit nur zusammen mit dem Stabilisierungsteil in Kraft treten kann, hinge sie faktisch ebenfalls am Ständemehr, sofern der Nationalrat dem Ständerat folgt.
Was das Protokoll den Bauern bringen soll
Die Schweiz würde ins Zulassungssystem der EU für Pflanzenschutzmittel eingebunden. Laut Botschaft hätten die Anwenderinnen und Anwender in der Schweiz damit «Zugang zu denselben Pflanzenschutzmitteln» wie ihre europäischen Berufskollegen. Bei Futtermitteln gäbe es rascheren Zugang zu den in der EU zugelassenen Produkten, bei Saat- und Pflanzgut von Obst-, Gemüse- und Zierpflanzen einen Anschluss an den EU-Binnenmarkt. Pflanzenzüchtung sowie Saat- und Pflanzgutproduktion seien Zweige, «die nicht isoliert vom europäischen Binnenmarkt geführt werden können», hält der Bundesrat fest.
Zudem erhielte die Schweiz Zugang zu den Warnsystemen der EU und zur Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit. Michel sprach von einem «entscheidenden Informationsvorsprung», etwa beim Ausbruch von Tierseuchen: «Zeit ist hier matchentscheidend.»
Was auf die Bauern zukäme
Die Hürden fallen in beide Richtungen. Vereinfacht würden «sowohl der grenzüberschreitende Absatz von Agrarprodukten und Lebensmitteln wie auch die Versorgung des Inlandmarktes», sagte Michel. Wie stark der Importdruck dadurch steigen würde, beziffert die Botschaft nicht.
Der Schutz des Agrarteils vor Gegenmassnahmen gilt zudem nicht uneingeschränkt. Gegenmassnahmen der EU wegen eines Streits in einem anderen Abkommen, etwa bei der Personenfreizügigkeit, sind dort ausgeschlossen. Auf eine frühere Anfrage der BauernZeitung bestätigte das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) aber: Verletzt die Schweiz das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit selbst, sind Gegenmassnahmen auch im Agrarteil möglich. Voraussetzung ist, dass ein Schiedsgericht zuvor eine Verletzung festgestellt hat, und die Massnahmen müssen verhältnismässig sein.
Was bei einem Nein auf dem Spiel steht
Am Grenzschutz ändert ein Nein so wenig wie ein Ja. Bei einem Nein entfielen aber die Erleichterungen, die das Protokoll vorsieht.
Lehnt das Volk nur das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit ab, blieben die heutigen Anhänge zu Pflanzengesundheit, Futtermitteln, Saatgut und Veterinärwesen im alten Abkommen. Wie sie weiter funktionieren würden, sei «allerdings unklar», schreibt der Bundesrat, weil die neuen Regeln zur Aktualisierung für sie nicht gälten. Das BLV hat diese Einschätzung gegenüber der BauernZeitung bestätigt. Dahinter steht der gemeinsame Veterinärraum. Er ist der Grund, warum es seit 2009 zwischen der Schweiz und der EU keine Grenzkontrollen mehr für Tiere und tierische Produkte gibt. Auch das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) wies auf eine frühere Anfrage der BauernZeitung darauf hin, dass ein Nein nicht einfach den heutigen Zustand bewahren würde, sondern für die Landwirtschaft Fragen offenliesse.
Fällt der ganze Stabilisierungsteil, fällt auch die Lebensmittelsicherheit. Gekündigt wird damit kein bestehendes Abkommen, die Bilateralen I blieben in Kraft. Der Bundesrat hält in der Botschaft aber fest, dass die EU grundsätzlich keine Aktualisierungen der bestehenden Abkommen mehr billige. Die Gefahr sei gross, dass längerfristig nur noch «ein Rumpf» übrig bliebe, mit dem Freihandelsabkommen von 1972 und den nicht mehr aktualisierten Abkommen im Zentrum. Baume-Schneider sagte im Ständerat, man bezweifle klar, «dass die heutige Beziehung einfach so weitergeführt werden kann». Gössi verwies auf den zollfreien Zugang für Schokolade, Biscuits und Babynahrung: «Wir wissen ja nicht, was geschieht, wenn wir überall Nein sagen.»
Als Alternative hat der Bundesrat ein reines Freihandelsverhältnis geprüft, wie es die EU mit Grossbritannien oder Kanada pflegt. Erweiterungspotenzial sieht er darin «am ehesten im Landwirtschafts- und beschränkt im Dienstleistungsbereich». Diese Erweiterungen müssten allerdings im Interesse beider Seiten liegen.
Was offen bleibt
Die Botschaft und die Debatte im Ständerat lassen für die Landwirtschaft mehrere Fragen unbeantwortet:
- Könnten Gegenmassnahmen nach einem Streit um die Lebensmittelsicherheit auch die Zollzugeständnisse für Schweizer Produkte oder den Käsefreihandel treffen? Das Verbot, diese anzutasten, gilt ausdrücklich nur für das Schiedsverfahren.
- Was würde bei einem Nein konkret mit dem Veterinärraum geschehen? Müssten Exporteure von Käse, Fleisch und Zuchttieren wieder mit Grenzkontrollen oder zusätzlichen Zertifikaten rechnen?
- Wie viele Pflanzenschutzmittel sind heute in der EU zugelassen, in der Schweiz aber nicht?
- Wie stark würde der Abbau der nichttarifären Hürden den Importdruck und die Produzentenpreise beeinflussen? Welche Produktionszweige würden profitieren, welche gerieten stärker unter Druck?
- Was bedeutet der Wegfall der Herkunftsangabe für den Absatz von Schweizer Produkten?
Der SBV will sich erst nach der Debatte im Parlament festlegen. Eine Weiterentwicklung der Bilateralen sei nur sinnvoll, wenn der Nutzen für die Land- und Ernährungswirtschaft die Kosten und Risiken «deutlich» übersteige. Für die Abstimmung verlangt er ein Ständemehr.
