Volksinitiativen sind Barometer der gesellschaftlichen Ansprüche an die Landwirtschaft

Die Landwirtschaftspolitik der Schweiz ist seit ihren Anfängen umstritten. Die Schweizer Bevölkerung befasste sich seit 1896 schon in 39 Abstimmungen direkt mit Gesetzes- oder Verfassungsänderungen in der Landwirtschaft.

In einem kürzlich in der Zeitschrift EuroChoices erschienene Kurzbeitrag haben wir die Entwicklung der eidgenössischen Volksabstimmungen im Bereich Landwirtschaft visualisiert. Dabei lässt sich die Chronologie der Abstimmungen in vier Phasen unterscheiden (siehe Abbildung).

Stark protektionistische Agrarpolitik

Bis Ende der 50er Jahre wurde die entstehende Agrarpolitik nur durch wenige Abstimmungen beeinflusst. Mit einem neuen Wirtschaftsartikel in der Bundesverfassung wurde 1947 der Grundstein für eine neue Phase gelegt. Dieser Artikel legte die Handels- und Gewerbefreiheit in der ganzen Schweiz fest – definierte den Bauernstand und die Landwirtschaft aber als Ausnahme.

In der Folge war die Schweizer Landwirtschaftspolitik stark protektionistisch geprägt. Der Schutz und die Regulierung von Milch- Getreide- und Zuckerproduktion wurden zwischen 1950 und 1985 von den Stimmbürgern in den meisten Fällen gestützt. Die Schweiz wurde dadurch zu einem der grössten Agrarprotektionisten weltweit. Ende der 80er Jahre stammten von jedem Franken, den die Schweizer Bauern verdienten, 80 Rappen vom Staat.

Hohe Bundesausgaben für die Überschussverwertung, Umweltprobleme und internationaler Druck durch die GATT Verhandlungen setzten die protektionistische Agrarpolitik Ende der 80er Jahre unter Druck. Gleichzeitig nahm auch die Unterstützung der Bevölkerung von protektionistischen Massnahmen ab.

Volksinitiativen häufen sich

Die Ablehnung des Zuckerbeschlusses von 1986 leitete den Übergang in eine neue Phase ein. Erste Volksinitiativen wurden lanciert. Insbesondere die erste Kleinbauerninitiative (für ein naturnahes Bauern – gegen Tierfabriken), welche nur mit 51.1 Prozent der Stimmen abgelehnt wurde, setzte die bestehende Agrarpolitik unter Druck. Ein erster Verfassungsartikel für eine multifunktionale Landwirtschaft ohne Einführung des ökologischen Ausgleichs wurde vom Stimmvolk jedoch abgelehnt. Erst die Verknüpfung der Direktzahlungen mit Umweltstandards verhalf dem bestehenden Artikel 104 zum Durchbruch. Diese führte zu einer Phase der relativen Stabilität.

In den letzten Jahren häufen sich nun aber die Volksinitiativen zur Landwirtschaft. Seit 2016 stimmten wir über vier Initiativen (Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln, Ernährungssouveränität, Fair Food und Hornkuh) und einen Gegenvorschlag (Verfassungsartikel 104a) ab. In absehbarer Zeit wird das Stimmvolk auch über drei weitere Volksinitiativen entscheiden (Trinkwasserinitiative, Verbot von synthetischen Pestiziden und wohl auch über die Massentierhaltungsinitiative, welche sich im Sammelstadium befindet).

9 von 10 Initiativen abgelehnt

Die Häufung von Initiativen ist sicher dem Umstand geschuldet, dass die Anzahl von Volksinitiativen generell, das heisst in allen Politikbereichen, zunimmt. Darüber hinaus widerspiegeln die Abstimmungsthemen zwei zentrale Herausforderungen der Landwirtschaftspolitik: Einerseits das Bestreben aus landwirtschaftlichen Kreisen, protektionistische Massnahmen (wieder-)einzuführen; andererseits der Anspruch, negative Umweltauswirkungen der Landwirtschaft zu reduzieren. Die hohen gesellschaftlichen Ansprüche an die Produktion von Lebensmitteln finden so Eingang in Initiativen, welche den bestehenden Kurs der Agrarpolitik ändern möchten. Die Volksinitiativen können daher als eine Art Barometer betrachtet werden, welchen das Verhältnis zwischen den gesellschaftlichen Ansprüchen und deren Umsetzung im agrarpolitischen Prozess misst.

Auch wenn in der Vergangenheit neun von zehn Volksinitiativen in der Agrarpolitik abgelehnt wurden, so wurden viele der neuen gesellschaftlichen Ansprüche in der Gesetzgebung, insbesondere über Gegenvorschläge, aufgenommen. Dies ermöglichte eine kontinuierliche Weiterentwicklung der Agrarpolitik.

Es täte der Debatte um den Umgang mit den anstehenden Initiativen gut, sich an diese historische Entwicklung zu erinnern.

Robert Huber/Robert Finger*

* Dieser Beitrag ist zuerst erschienen im Agrarpolitik-Blog. Robert Huber ist Senior Scientist in der Gruppe Agrarökonomie und Agrarpolitik der ETH Zürich. Robert Finger ist Professor für Agrarökonomie und Agrarpolitik an der ETH Zürich.